“地方政府负债”为何让全国政协副主席李金华担忧？

日期：2010年03月12日

        2010年3月5日新华社报道说，在中共界别政协委员小组讨论会上，全国政协副主席、原国家审计署审计长李金华发言表示，很担忧中国地方政府的负债问题。在李金华发言之前，吉林省政协主席王国发指出，地方政府负债问题应引起高度重视。关于全国负债总额，王国发说：“我看过的材料，有的说是6万亿，有的说是4万亿。”李金华说：“现在许多省、市、县级政府都在借钱，通过所谓融资平台向银行借钱，据我了解，有些市县的负债额已经超过当地财政收入的几倍，数额是很大的。”

　　这位曾掀起多轮“审计风暴”的原审计署审计长建议，由财政部、审计署等有关部门对地方政府的债务情况进行调查。李金华说：“我在审计署工作的时候，曾经调查过，确实存在着严重的财政风险。”李金华十分担心金融风险问题，他说“地方政府借的钱究竟哪里去了？我建议对银行的这部分贷款也进行调查，很多贷款是以政府的名义借的，将来到底要怎么样？不能把我们这代的问题留给子孙后代。”李金华针对当天上午，温家宝总理折的《政府工作报告》提出的“要切实加强政府性债务管理，增强内外部约束力，有效防范和化解潜在财政风险”说：“这句话很重，应专门组织研究。”

　　今年第八期的《中国经济周刊》有文章称：过去半年来，中国人民银行、银监会、保监会、财政部、审计署等纷纷对各地方政府“负债”问题发出过警告。决策层开始担心，地方债务问题可能会成为4万亿元投资和9.6万亿元银行天量信贷的后遗症，并危及中国经济的安全。遗憾的是，直到目前，尚没有任何一项权威的统计对地方政府的负债数字进行发布。

　　对此，《光明网—光明观察》分析说，据央行的统计数字显示，截至2009年5月末，全国地方政府的负债超过5万亿元；目前中国地方投融资平台负债超过6万亿元，其中地方债务总余额在4万亿元以上，约相当于GDP的16.5%，财政收入的80.2%，地方财政收入的174.6%。实际上，2009年地方政府的投融资平台的负债总规模已经超过了地方政府全年的总财政收入。

　　更现实的情况是，在国务院有关部门发出警示和市场投资主体做出谨慎判断的双重背景下，本已经负重前行的地方投融资体系正遭遇更大困境。2004年，国务院发展研究中心地方债务课题组曾在摸底中发现，地方政府债务至少在1万亿元以上；而按照平均数推测，2004年全国地级及以上城市的负债总额为10800亿至12000亿元。然而，这一水平目前已被大大突破。地方政府负债率节节攀升，迄今已达6万亿之巨，而其还债能力却大成问题。

　　金融危机爆发后，为提振内需，国家实施了4万亿投资计划。但在这项投资中，中央政府仅占1.2万亿，其余的2.8万亿则需要由地方各级政府财政从各种渠道进行筹集。问题是，当时一些地方在争上项目筹集资金时，却过度追求项目规模，有的财政配套资金与项目资金比例达到了1∶10，债务率远超风险警戒线，有的地方政府融资平台严重资不抵债。

　　有的银行为了配合地方政府上项目，不要担保就向政府融资平台“扔钱”，贷款风险形势严峻。这样，急于上项目的地方政府在融资问题上迅速扩张，严重透支了政府信用，正在累积规模庞大的坏账风险。尤其受到影响的是中小银行，他们的资金本来就少，如果豪赌在当地政府的一两个项目上，一旦其中一个项目出现坏账，整个银行就会陷入绝境。由于地方政府融资平台贷款的期限长，存在“前人借钱、后人还债”的现象。对于地方政府官员而言，“谁借的越多，谁在任期内的政绩就越大”，这些地方政府也知道自己根本没有偿债能力，但是他们更看重的是这种难逢的历史机遇。所以，按道理说，银行多放贷会多挣钱，但对于放贷给地方投融资平台来说，则可能是多放贷，多坏账。

　　上世纪90年代中期，中国银行(4.15,-0.03,-0.72%)业曾经吞下过把贷款集中投向地方政府和国有企业的苦果。从当时的经验来看，新增贷款在头一年大量增加后，为了弥补在建项目的资金缺口，在接下来的两三年内都很难真正收紧。而项目完工后，银行的坏账风险就开始暴露出来。国内银行业曾积累了数以万亿计的坏账。在产生坏账的原因中，政策性贷款首当其冲，政府和国有企业并非贷款的“避风港”。

　　尽管地方政府适度举债具有一定的必要性和合理性，但地方政府过度举债可能带来风险却是巨大的。恰恰是这些具有政府背景的“政策性”贷款项目可能产生新的金融风险。政府平台项目存在潜在风险，但暴露还需要2至3年的时间，最后这一风险能否化解取决于经济复苏态势、土地出让市场价格走势等。

　　分析人士指出，地方政府债务危机现在还没有根本解决之策。目前可以采取的办法主要是，借新债还旧债，把偿债压力后延，或者借助全面通货膨胀减少债务负担。目前地方融资平台负债已经高达6万亿，其中有80%都是通过银行信贷获得的资金。在此过程中，还可以通过中央财政担保发行地方债，将债务转嫁给中央政府，最终由全国纳税人承担。如此以来，就不能不让李金华副主席担忧了。

　　光明观察分析说，地方政府这种“只管借钱，不管还钱”将形成恶性循环，其债务危机也就永无止境。如果没有合适的财政规则和法规来约束地方政府的过度支出行为，一些地方政府可能会因过度举债而破产。因此，为避免地方政府债务率持续升高，政府管理部门和金融监管部门有必须修改和完善国家的相关法律规定，强化地方政府的举债约束和债务管理，在完善地方债务统计核算体系的基础上，尽快建立地方财政风险预警和控制体系，有效识别、预警和防范地方财政风险。